Законодательный процесс — это урегулированная нормами права совокупность последовательно сменяющихся стадий, на которых происходит разработка и принятие законов. Проще говоря, законодательный процесс — это процесс принятия законов.
Стадия законодательного процесса — это относительно самостоятельный и организационно обусловленный этап (фаза) законодательного процесса, который имеет собственные задачи, направленные на достижение определенного результата.
В правом аспекте законодательный процесс и все его стадии также характеризуются определенными правоотношениями, в которых участвуют уполномоченные компетентные органы, призванные осуществлять разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.
Все стадии законодательного процесса логически взаимосвязаны и обусловлены, и следуют одна за другой. При этом, выделяют обязательные стадии — без прохождения которых закон не может быть принят, и факультативные (дополнительные) стадии — которые не обязательны, но случаются в законодательном процессе.
Нормы, регулирующие законодательный процесс в Российской Федерации, содержатся в Конституции РФ, Федеральных законах, Регламентах палат Федерального Собрания РФ (Государственной Думы и Совета Федерации).
Основная нагрузка в законодательном процессе ложится на Государственную Думу РФ — именно в этом органе происходит основной процесс подготовки и принятия законов. Законотворчество — это основная деятельность Государственной Думы, которая занимает большую часть времени работы парламента.
Законодательный процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи с практикой и т.д.
Законодательный процесс в РФ включает следующие основные (обязательные) стадии:
- Законодательная инициатива. На данной стадии уполномоченные субъекты законодательной инициативы, перечисленные в ст. 104 Конституции РФ (Президент РФ, Совет Федерации, сенаторы, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный и Верховный Суды РФ по вопросам их ведения) вносят в Государственную Думу подготовленный законопроект с пояснительной запиской к нему. В некоторых случаях дополнительно требуется заключение Правительства РФ, финансово-экономическое обоснование проекта и др.
- Обсуждение законопроекта в Государственной Думе. Это, пожалуй, самая важная, кропотливая и ответственная часть законодательного процесса, на котором происходит формирование окончательного проекта закона. На этой стадии проект детально обсуждается в каком-либо комитете (подразделении) Государственной Думы РФ, приглашаются различные эксперты (специалисты) для дачи заключения по вопросам, входящим в их компетенцию, осуществляется учет мнения общественности. Именно на данной стадии очень важна роль профессионалов — юристов, которые оценивают и дорабатывают проект с позиции юридической техники.
Само обсуждение проектов законов происходит, как правило, в трех чтениях:
- в первом чтении рассматривается сама суть, концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость;
- во втором чтении — вносятся и рассматриваются различные поправки, изменения, дополнения к законопроекту;
- в третьем чтении происходит окончательное голосование по сформированному проекту закона.
- Принятие закона. Принятие закона — это совместный итог работы Государственной Думы и Совета Федерации.
Государственная Дума РФ принимает федеральный закон простым большинством, федеральный конституционный закон — квалифицированным большинством (т.е. за него должны проголосовать не менее 226 депутатов).
Далее принятый Думой проект закона направляется в Совет Федерации, который должен рассмотреть его в течение 14 дней с момента его регистрации в данном органе. Иногда законопроект направляется для обсуждения в регионы. Хотя формально Совет Федерации лишь утверждает (или не утверждает) поступивший из Государственной Думы проект закона, однако, роль верхней палаты в законодательном процессе крайне важна — именно данный орган выявляет ошибки при принятии закона, обеспечивает участие представителей субъектов Федерации в данном процессе, что соответствует принципу демократизма законодательного процесса.
Совет Федерации либо утверждает поступивший из Государственной Думы проект закона, либо отклоняет его. Хотя формально считается, что Совет Федерации только утверждает
- Подписание и официальное опубликование закона. Данная заключительная стадия законодательного процесса в конституционном праве получила название «промульгация». Глава государства (Президент РФ) подписывает принятый Федеральным Собранием РФ проект закона, после чего он подлежит обязательному официальному опубликованию, и соответственно с этого момента (если не предусмотрено иное) закон вступает в силу.
Несмотря на то, что Президент РФ не отнесен Конституцией РФ ни к одной из ветвей власти, Конституционный Суд РФ в одном из своих постановлений признал главу государства как гаранта Конституции РФ важнейшим участником законодательного процесса, от которого зависит судьба закона, ведь Президент РФ может наложить на закон вето, т.е. заблокировать одобренный парламентом закон.
Таковы основные (обязательные стадии) законодательного процесса в Российской Федерации.
В некоторых случаях возможны дополнительные (факультативные) стадии, например:
- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;
- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;
- повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.
Отметим, что после внесенных в 2020 году поправок Конституцию РФ усилилась роль Президента РФ в законодательном процессе. Так, помимо права отлагательного вето, Президент РФ получил возможность обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности федеральных законов и федеральных конституционных законов до их подписания и обнародования. Этот этап также следует отнести к факультативным, поскольку, очевидно, что свое право Президент РФ будет реализовывать в исключительных случаях.
В заключении отметим, что в научной литературе, наряду с понятием «законодательный процесс», употребляется понятия «правотворческий процесс», которые не тождественны. В данном случае законодательный процесс является составной частью более широкого понятия — правотворчество, под которым понимается деятельность различных субъектов, направленная на совершенствование действующей системы права. В связи с чем в данном узком контексте законодательный процесс — это деятельность только законодательного органа Российской Федерации — парламента РФ.