Юридическое лицо публичного права было известно еще в дореволюционном гражданском праве. В цивилистике того времени все юридические лица делились на частные или публичные. Первые возникали вследствие добровольного решения об этом самих частных лиц, вторые – в результате волеизъявления публично-властного суверена.
В советское время в гражданском праве идея деления юридических лиц на публичные и частные была отвергнута, как не имеющая теоретической и практической значимости для данной отрасли права.
В настоящее время термин «юридическое лицо публичного права» употребляется современными авторами, наряду с термином «публично-правовое образование». При этом, вопросы о сущности и соотношении данных понятий в научной среде остаются мало исследованными. Так, например, отдельные авторы склонны отождествлять данные понятия, однако, доктринальный и нормативно-правовой анализ их сущности, дает ясное представление, что они не являются синонимы, и каждый имеет свое самостоятельное значение.
Наиболее полное теоретическое исследование понятий «публично-правовое образование» и «юридическое лицо публичного права» было осуществлено В.Е. Чиркиным. Данный автор пришел к выводу, что категория юридического лица может быть применима не только к гражданскому праву как отрасли частного права, но и к публичным отраслям, в связи с чем имеет место конструкция юридического лица публичного права. При этом, В.Е. Чиркин относил к данным лицам любых субъектов гражданского права, не преследующих частные интересы, а действующих во имя общего блага и так или иначе связанных с публичной властью.
В дальнейшем в цивилистике были выработаны основные признаки юридического лица публичного права:
- по своей правовой природе данное лицо является публично-правовым, т.е. не преследует частные интересы;
- имеет целевое назначение, т.е. создается для реализации определенных общественно-полезных функций;
- возникает и осуществляет свою деятельность на основании конкретного нормативно-правового акта, при этом, собственный устав как учредительный документ юридического лица может отсутствовать;
- осуществляет деятельность в сфере государственного управления,
- наделен распорядительными, нормативными и иными полномочиями, имеющими, как правило, дискретный характер, т.е. распространяющими свою обязательность на третьих лиц;
- есть имущество, которое имеет строго целевое назначение;
- ответственность носит публично-правовой характер.
В соответствии с действующим гражданским законодательством к публично-правовым образованиям ГК РФ относит: Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования (абз. 2 п. 5 ст. 66, ст. 125 ГК РФ). Указано, что от их имени приобретать, осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, могут органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции.
Так, в настоящее время можно выделить следующие виды юридических лиц публичного права:
- на уровне Российской Федерации – Счетная палата РФ; Центральная избирательная комиссия РФ; Аппарат Государственной Думы РФ; Аппарат Совета Федерации РФ, Администрация Президента РФ; Аппарат Общественной палаты; министерства, службы, агентства; государственные корпорации;
- на уровне субъектов Федерации – законодательный (представительный) орган (п. 7 ст. 4) и высший исполнительный орган (п. 4 ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также главные управления и управления федеральных министров, руководителей служб и агентств в субъектах РФ;
- на уровне местного самоуправления – представительный орган муниципального образования и местная администрация; отделы администраций; муниципальное казенное учреждение (ст. 41 ФЗ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления»).
В целом, для юридического лица публичного права присущи все те общие признаки, характеризующие юридических лиц в гражданском обороте. Но основное в отличие от иных юридических лиц как субъектов гражданского права заключается в их публично-правовой природе и соответственно обладание ими публично-властных полномочиями. Это обусловливает отсутствие у них частных интересов, что свойственно обычным юридическим лицам. И это всегда удовлетворение общественного интереса. Осуществление хозяйственной деятельности является вспомогательной функцией, ограничивающейся целями обеспечения функционирования публичных институтов.
Таким образом, казалось бы, все понятно – в гражданских правоотношениях могут участвовать юридические лица, обладающие таким статусом, но имеющие особую публично-правовую природу. Однако, как быть с публично-правовыми образованиями? Ведь они не имеют статуса юридического лица, но тем, не менее, могут быть самостоятельными субъектами гражданско-правовых отношений. Данный вывод следует из анализа ст. 124 ГК РФ, что публично-правовые образования могут выступать самостоятельными субъектами гражданских правоотношений, к которым применяются положения о юридических лицах, но сами они таковыми не являются.
Для публично-правового образования характерен территориальный признак. Так, например, Российская Федерация осуществляет свою юрисдикцию на всей территории Российского государства, субъект РФ и муниципальное образование – на соответствующих территориях в границах этих образований. Юридическое лицо публичного права – это всегда конкретная организация, выступающая от имени публично-правового образования, а не абстрактная категория.
Однако, гражданское право не знает никаких третьих, «особых» субъектов гражданских правоотношений, помимо физических и юридических лиц. Поэтому правы те авторы, которые относят публично-правовые образования к юридическим лицам публичного права. Отметим, что в судебной практике понятие «юридическое лицо публичного права» не используется.
Таким образом, анализ норм ГК РФ показывает некую противоречивость подхода к определению правового статуса данных субъектов. Очевидно, что гражданскому законодательству РФ еще предстоит усовершенствовать институт субъектов, имеющих публично-правовую природу. Так, например, можно использовать опыт многих зарубежных странах, в которых в гражданских кодексах закреплено понятие «юридическое лицо публичного права» (например, в Германии, Греции, Португалии, Украине, Молдове и др.). В отдельных государствах даже приняты специальные законы, в которых систематизированы виды таких лиц (например, в Аргентине, Испании, Грузии и др.)