Понятие и сущность принципа независимости прокуратуры
Принцип независимости органов прокуратуры означает, что прокуратура и ее должностные лица (прокурорские работники) осуществляют свою деятельность свободно, независимо от иных органов власти, должностных лиц, организаций, граждан и т.п., но в своей деятельности подчиняются закону.
Однако принцип независимости не нужно понимать абсолютно, так как контроль над деятельностью прокуратуры существует: так, все прокуроры имеют вышестоящее начальство, которое контролирует и направляет их деятельность. Генеральный прокурор РФ ежегодно предоставляет доклад Совету Федерации и Президенту РФ о проделанной работе по укреплению законности и правопорядка в стране (ч. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре).
Сущность принципа независимости органов прокуратуры сформулирована в двух нормах Закона о прокуратуре:
- в абз. 1 ч. 2 ст. 4:
«Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».
- ч. 1 ст. 5:
«Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность».
В Конституции РФ принцип независимости прокуратуры проявляется в положениях о назначении и освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
Если до внесения изменений в ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ, его заместители назначались и освобождались от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, то после внесения конституционных поправок в июле 2020 г. это порядок изменился.
В новой редакции ч. 4 ст. 129 Конституции РФ прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Представляется, что такое изменение способствует увеличению централизации прокуратуры.
Также изменен порядок назначения Генерального прокурора РФ и его заместителей – согласно ч. 3 ст. 129 Конституции РФ они назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ после консультации с Советом Федерации.
Стоит отметить, что Конституционный суд РФ в своем Заключении от 16.03.2020 № 1-З указал, что вышеописанные изменения не могут рассматриваться как ставящие под сомнение независимость деятельности прокуратуры Российской Федерации в рамках ее компетенции и как нарушающие принцип разделения властей.
Однако нельзя не заметить, что теперь участие Совета Федерации ограничивается лишь консультативной функцией, окончательное решение принимает Президент Российской Федерации. Это позволяет говорить о значительном уменьшении роли Совета Федерации в процессе назначения на должность Генерального прокурора и возросших полномочиях Президента РФ.
Нельзя отрицать, что после внесенных в Конституцию РФ (2020 г.) изменений влияние Президента на прокуратуру, особенно относительно решения кадровых вопросов, существенно возросло.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ прокуратура находится в ведении только Российской Федерации. То есть все вопросы, связанные с организацией работы прокуратуры, ее структурой находятся в ведении только федерального законодательства и разрешаются без учета мнения субъектов Российской Федерации.
Гарантии независимости органов прокуратуры Российской Федерации
Принцип независимости органов прокуратуры необходимо рассматривать с двух сторон:
- с внешней стороны — как независимость прокуратуры от иных органов и организаций;
- с внутренней стороны — как ограничения и запреты, предусмотренные для работников прокуратуры, обеспечивающие их независимость.
Внешняя независимость органов прокуроров гарантируется нормативными положениями п. 2 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.
Кроме того, п. 1 ст. 5 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
Таким образом, это не просто декларация независимости органов прокуратуры, но и законодательно установленный механизм защиты указанного принципа, в том числе, посредством уголовно-правовой ответственности (ч. 2 ст. 294 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Независимость прокуратуры обеспечивается организационным построением ее органов, порядком их образования, порядком осуществления в них подчиненности и подконтрольности. Так, например, работники прокуратуры подчинены Главному прокурору, который, в свою очередь, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре).
Внутренняя сторона гарантии принципа независимости прокуратуры находит свое законодательное закрепление, в частности, в пп. 3-5 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»:
- прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;
- прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
- прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Эти ограничения установлены для того, чтобы все силы прокурорские работники направляли исключительно на свою основную деятельность.
Также гарантиями независимости прокурорской деятельности являются положения, в соответствии с которыми прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, установленных законом (ч. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре). Это одна из гарантий его успешной работы, в которой конфиденциальность является важной частью для успешного продвижения дел.
Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы.
Гарантиями независимости служат многие полномочия прокуроров, например, право беспрепятственного входа при предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор; требование от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений и др. (1 ч. 1 ст. 22).
Гарантиями независимости выступают также определенные запреты и ограничения в деятельности прокуратуры.
Так, лицо не может быть принято на службу в органы и организации прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
- имеет гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
- состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа или организации прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (абз. 6 с. 2 ст. 40.1 Закона о прокуратуре).
На прокурорских работников также распространяются ограничения, запреты и обязанности, связанные с противодействием коррупции и с прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации (ст. 40.2).
В частности, в ст. 41.8 Закона о прокуратуре установлены взыскания за:
- несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;
- непринятия работником мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
- непредставление работником сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений.
Также материальное и социальное обеспечение прокуроров служит дополнительно гарантиями обеспечения рассматриваемого принципа.
Так, в соответствии со ст. 44 Закона о прокуратуре денежное содержание прокурорских работников состоит из:
- должностного оклада;
- доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы (в размере 175 процентов должностного оклада), за сложность;
- напряженность и высокие достижения в службе (в размере до 50 процентов должностного оклада);
- процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»;
- премий по итогам службы за квартал и год; других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Прокуроры также обеспечиваются жилыми помещениями (ст. 44.1 Закона о прокуратуре).
Кроме этого, в ст. 45 регламентированы меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров. В частности, указано, что прокуроры, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Под такой же защитой находится имущество указанных лиц.
Таким образом, принцип независимости органов прокуратуры реализуется в разнообразных формах, закрепленных на законодательном уровне:
- недопустимости воздействия на органы прокуратуры под угрозой установленной законом ответственности в процессе реализации ими возложенных законом полномочий,
- непричастности к политическим партиям и иным общественным объединениям, преследующих политические цели,
- невозможности совмещения службы с иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельность, кроме научной, творческой, педагогической;
- самостоятельном выборе прокурора осуществления своей деятельности в рамках закона и в опоре на внутреннее убеждение;
- социальных гарантиях прокурорских работников и членов их семей и др.