Содержание:
Более чем за 20 лет существования уголовно-исполнительной системы в ее современном виде неоднократно совершенствовалась нормативная база, определялись основные стратегические направления ее реформирования, однако до 19 июля 2018 г. так и не было принято решающего комплексного нормативного акта, регламентирующего основы прохождения службы в УИС.
И только с 1 августа 2018 г. вступил в силу Федеральный закон «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»», которым устанавливаются правовые, организационные и иные особенности служебных правоотношений в УИС.
Особенности прохождения службы в УИС РФ
В настоящее время правовое регулирование прохождения службы в УИС РФ осуществляется на основании специального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
По мнению представителей ФСИН России, данный закон «позволит повысить требования к кадровому составу, профессиональному уровню сотрудников, обеспечить качество подбора и расстановки кадров и как следствие более эффективно и качественно решать возложенные на ФСИН России функции и стоящие перед ней задачи».
Принятый закон устанавливает принципы службы в УИС РФ, к которым отнесены:
- единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в уголовно-исполнительной системе;
- обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе;
- взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в уголовно-исполнительной системе и социальных гарантий сотрудника;
- законность, уважение и соблюдения прав и свобод личности и гражданина;
- гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность сотрудников;
- соблюдение служебной дисциплины;
- справедливое вознаграждение за труд;
- продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации и др.
Закон «О службе в УИС» отмечает также место службы в уголовно-исполнительной системе среди других ветвей государственной службы, что является нововведением, практическое значение которого состоит в предоставлении социальных гарантий, предоставляемых при ее прохождении (например, учет выслуги лет при прохождении военной службы).
Положительно следует оценить размещение статутных прав и обязанностей сотрудника, которые располагаются теперь в одной главе:
- статья 11. Права сотрудника;
- статья 12. Служебные обязанности сотрудника;
- статья 13. Требования к служебному поведению сотрудника;
- статья 14. Ограничения и запреты, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе;
- статья 15. Ответственность сотрудника. Так, ответственность сотрудника регламентирована нормами ст. 15 ФЗ «О службе». Сотрудник может нести уголовную, административную, дисциплинарную, материальную ответственность в зависимости от правонарушения, которое он совершил.
Таким образом, эти статьи унифицируют все то, что ранее содержалось в различных нормативных актах.
В законе закреплены нормы, определяющие правила приема на службу в уголовно-исполнительную систему. Сотрудником может быть лицо, которое достигло возраста 18 лет. Главным принципом приема на службу является равенство граждан по половому, расовому, национальному признакам, происхождению и материальному положению и т.д. Курсанты, которые зачислены в образовательную организацию уголовно-исполнительной системы наравне со всеми, являются сотрудниками, приобретают все права и обязанности, закрепленные в законе.
В ФЗ «О службе» устанавливается предельный возраст приема на службу в УИС:
- гражданину РФ должно быть не более 40 лет,
- при приеме на службу в образовательную организацию высшего учебного заведения — не более 25 лет.
Все сотрудники при поступлении на службу в УИС заключают контракт — письменное соглашение между руководителями федерального органа УИС и гражданином (сотрудником) о прохождении службы в УИС.
Вместе с тем, спорным, с точки зрения трудового права, является положение о том, что правоотношения на службе в УИС между Российской Федерацией и гражданином возникают и осуществляются на основании не только контракта, но и правового акта о назначении на должность, что свидетельствует об отстранении от «вспомогательных» правоотношений, возникающих при устройстве на службу, и существующей судебной практики о фактическом допущении к исполнению обязанностей.
Впервые в законе закреплен приоритет бессрочных контрактов над срочными контрактами. Срочные контракты заключаются только в указанных в законе случаях. Это значит, что большинство сотрудников будут проходить службу на основе бессрочных контрактов, и их аттестация не будет связана с его перезаключением. На основании контракта сотрудник своевременно получает денежное довольствие, которое гарантировано законом, а также имеет право воспользоваться социальными гарантиями.
Если состояние здоровья не отвечает требованиям прохождения службы в УИС, то такой сотрудник не может продолжать службу в УИС РФ. Также запрещается прохождение службы, если сотрудник решил выйти из гражданства, стал гражданином другой страны (двойное гражданство) или представил ложные сведения.
Сотрудники уголовно-исполнительной системы в соответствии с действующем законом получают определенные социальные гарантии, в том числе:
- право на санитарно-курортное лечение,
- право на денежную компенсацию за поднаем жилья,
- меры социальной поддержки семей,
- страховые гарантии и т.д.
Поступление на службу в УИС РФ
Гражданин обязан соблюдать условия контракта и при его заключении должен действовать в соответствии с должностной инструкцией и законодательством РФ, добросовестно неся службу в УИС.
Поступивший на службу гражданин заключает свой первый контракт на срочной основе. С рядовым составом и младшим начальствующим составом контракт заключается на 3 года, для среднего и старшего состава — на 5 лет.
Срочный контракт также заключается:
с курсантами, которые поступили на очное отделение в высшее образовательное учреждение УИС, на период отсутствия основного работника (по болезни или в отпуске по уходу за ребенком);
- по желанию сотрудника, который решил вновь пройти службу по срочному контракту;
- с сотрудником, где замещаемая должность назначается Президентом РФ;
- с сотрудником, который достиг предельного возраста для прохождения службы в УИС;
- с сотрудником, который является руководителем (начальником) на период замещения;
- с сотрудником, претендующим на замещение должности педагогического работника высшего образовательного учреждения УИС.
В контракте содержатся требования к прохождению службы, социальные гарантии, которые положены сотруднику УИС, а также следующие условия:
- неразглашение сведений, которые составляют государственную тайну или тайну, которая охраняется государством;
- обязательность прохождения службы в УИС после окончания обучения в высшем учебном заведении УИС;
- иные условия, которые не могут ухудшить положение сотрудника УИС.
По соглашению сторон в письменной форме могут быть изменены условия контракта. В контракте дополнительно прописывается ответственность сторон за неисполнение служебных обязанностей и иных прописанных в законе положений. Контракт должен быть заключен в письменной форме и в двух экземплярах, которые выдаются на руки обеим сторонам.
При поступлении на службу в УИС для сотрудника устанавливается испытательный срок, регулируемый ст. 24 ФЗ «О службе». Испытательный срок для сотрудника, не претендующего на должность руководителя, составляет от 2 до 6 месяцев. Во время испытательного срока для сотрудника устанавливается ряд ограничений, в том числе на ношение и хранение огнестрельного оружия. В период испытательного срока сотрудник проходит индивидуальное обучение по месту службы под руководством непосредственного руководителя (начальника) и наставника из числа опытных сотрудников (т.н. наставничество). Это позволяет подготовить и адаптировать сотрудника к несению службы. За 14 дней до окончания испытательного срока составляется заключение. В заключении отражается решение о прохождении или не прохождении испытания.
В соответствии с заключением сотруднику либо присваивается специальное звание, либо принимается решение о расторжении контракта. В испытательный срок не засчитывается временная нетрудоспособность сотрудника. Испытание может не устанавливаться для граждан, которые:
- претендуют на руководящую должность;
- поступают в высшие учебные заведения уголовно-исполнительной системы на очную форму обучения;
- прошли конкурсный отбор.
Назначение на должность проводится руководителями федерального органа УИС за исключением должностей, назначение на которые осуществляется Президентом РФ. Граждане РФ, которые поступают на службу вновь, должны принять присягу, после чего становятся полноправными сотрудниками УИС.
Прекращение службы в УИС РФ
Отдельного рассмотрения требуют вопросы прекращения службы в УИС РФ. Так, Закон «О службе в УИС» различает два основания прекращения службы в УИС:
- увольнение сотрудника;
- гибель (смерть) сотрудника, признание сотрудника в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявление его умершим (ст. 82 Закона «О службе в УИС»).
Все основания увольнения (прекращения или расторжения контракта), предусмотренные анализируемым законом, можно условно разделить на 3 группы.
- Общие основания (ст. 84 ч. 1 п. 12; ст. 84 ч. 2 п. 1, 3, 4, 8, 9, 10, 12, 13, 17-20; ст. 84 ч. 3 п. 1-4, п. 6-8, 12-14);
- Расторжение по инициативе сотрудника (ст. 84 ч. 2 п. 2, ст. 84 ч. 2 п. 16);
- Расторжение по инициативе руководства учреждения (органа) уголовно-исполнительной системы (ст. 84 ч. 2 п. 57, 11, 14, ст. 84 ч. 3 п. 5, 9-11).
П. 2. ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС», несмотря на, казалось бы, ясность и простоту, вызывает определенные затруднения. Так, имеются случаи, когда учреждение УИС отказывается (несмотря на рапорт сотрудника) уволить сотрудника по его инициативе до истечения месячного срока с даты подачи им рапорта, ссылаясь на отсутствие возможности, что суды справедливо считают неубедительным, отмечая, что указанный в Законе «О службе в УИС» месячный срок предупреждения до увольнения сотрудника имеет целью обеспечить права учреждения в случае увольнения с должности сотрудника, т.е. увольнение до истечения этого срока по заявлению самого лица не нарушает его прав.
Формулировка ч. 4 ст. 87, предусматривающая возможность расторжения контракта ранее установленного месячного срока предупреждения с согласия руководителя федерального органа УИС или уполномоченного руководителя, может привести к нарушению принципа равенства прав сотрудников. Кроме того, сотрудники УИС, по мнению того же суда, имеют право быть уволенными по рассматриваемому основанию даже при наличии оснований для его расторжения за совершение виновных действий (в отличие от сотрудников полиции), поскольку Закон «О службе в УИС» не содержит положений о возможности применения в не урегулированной им части норм иных специальных законов (например, Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»), предусматривая такое регулирование только нормами Трудового кодекса РФ. Во избежание подобных инцидентов представляется возможным ч. 4 ст. 87 Закона «О службе в УИС» сформулировать следующим образом: «Контракт может быть расторгнут и сотрудник может быть уволен со службы до истечения срока предупреждения о расторжении контракта при выполнении требований ч. 7 ст. 92 настоящего закона».
Подчеркнем, что право сотрудника на отзыв рапорта до истечения срока предупреждения о расторжении контракта ограничивается ситуацией, «если на замещаемую этим сотрудником должность в уголовно-исполнительной системе не приглашен другой сотрудник или гражданин», т.е. Закон «О службе в УИС» считает достаточным сам факт направления приглашения сотруднику (гражданину) для занятия будущей вакантной должности, а не его согласие, что, по нашему мнению, может быть некорректно использовано по отношению к увольняющемуся сотруднику.
По п. 3 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС» контракт может быть расторгнут в связи с изменением условий контракта и отказом сотрудника от продолжения службы в УИС. Предлагаемая формулировка уже стала причиной судебных тяжб. Так, сотрудника уволили по данному основанию, тогда как он полагал, что основанием для увольнения должен быть п. 8 ч. 2 ст. 84 — по состоянию здоровья — на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в УИС и о невозможности исполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе либо при отказе сотрудника от перемещения по службе. Согласно выводу суда, основание для увольнения, предусмотренное п. 8 ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС», исходя из буквального толкования нормы Закона «О службе в УИС», подлежит применению, когда сотрудник становится не годным к службе в УИС. Поскольку истец, будучи годным к службе в уголовно-исполнительной системе с незначительными ограничениями, отказался от перевода на иные должности в уголовно-исполнительной системе, суд не признал незаконным приказ об увольнении из уголовно-исполнительной системы по п. 3 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС».
Контракт может быть расторгнут в связи с грубым нарушением служебной дисциплины (п. 6 ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС»). Перечень грубых нарушений представлен в ст. 49 Закона «О службе в УИС», в связи с чем представляется, что в ст. 84 должна быть ссылка на ч. 2 ст. 49. При этом закреплено 14 оснований однократных грубых нарушений дисциплины, которые могут использоваться в качестве оснований для увольнения, и если отдельные проступки сформулированы весьма успешно (п. 2, 4, 5, 11 ч. 2 ст. 49 Закона «О службе в УИС»), ряд оснований вызывает обоснованные вопросы. Так, неясна формулировка п. 3 ч. 2 ст. 49 «нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения», при этом если в п. 2 ч. 2 ст. 49 Закона «О службе в УИС» говорится о служебном времени, то п. 3 говорит о нахождении на службе. При этом ст. 13 Закона разграничивает понятия «служебная деятельность» и «внеслужебное время», в связи с чем возникает вопрос: когда сотрудник находится на службе?
Представляется, что в течение всего периода нахождения в должности, по которой предусмотрено присвоение специального звания, а, следовательно, в течение всего периода службы сотрудника можно уволить за нахождение в состоянии опьянения. Кроме того, в п. 3 ч.2 ст. 49 указан в качестве грубого нарушения «отказ сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения», что дублирует п. 7 ч. 2 этой же статьи и может ввести в заблуждение правоприменителя при квалификации проступка.
Продолжая анализировать «грубые нарушения служебной дисциплины», отметим, что п. 1 ч. 2 ст. 49 Закона «О службе в УИС» в качестве такого называет «несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации», формулировка без детализации или бланкетности может привести к нарушению прав сотрудника при использовании данного основания. Кроме того, рассматриваемый пункт дублирует п. 19 ч. 2 ст. 84 Закона, что опять ставит вопрос о применяемом основании при решении вопроса об увольнении.
Так, п. 7 ч. 3 ст. 84 регламентирует «увольнение в связи с осуждением сотрудника за преступление., за исключением случаев, если на момент расторжения контракта и увольнения со службы в уголовно-исполнительной системе преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом».
В судебной практике уже рассматривалось дело по данному основанию расторжению контракта. Как отмечается в решении суда, «федеральный законодатель не связывает время привлечения к уголовной ответственности или освобождения от нее по не реабилитирующим основаниям со временем наступления правовых последствий при разрешении вопросов приема или увольнения со службы. Данный запрет носит безусловный характер и связывается лишь с самим фактом привлечения лица к уголовной ответственности, который, в свою очередь, является обстоятельством, препятствующим его службе в органах УИС, вне зависимости от снятия или погашения в дальнейшем судимости, либо прекращения уголовного дела». Суд отметил, что рассматриваемое основание увольнения «введено федеральным законодателем в качестве особого дисквалифицирующего препятствия для занятия должностей в органах внутренних дел, сопряженного с повышенными репутационными требованиями к сотрудникам как носителям публичной власти, что обусловлено возложенной на них обязанностью по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий». В таких случаях увольнение осуществляется в силу закона как следующее самому факту прекращения уголовного преследования сотрудника в связи с прекращением уголовного преследования, т.е. является его общеправовым последствием, не является дисциплинарным взысканием, а потому отнесено к обстоятельству, которое не зависит от воли сторон.
Однако указанная формулировка мотивировочной части анализируемого судебного решения, очевидно, вступает в противоречие с самой нормой — «за исключением случаев, если на момент расторжения контракта и увольнения со службы в уголовно-исполнительной системе преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом», т. е. в случае декриминализации преступного деяния сотрудник может продолжать служебную деятельность. Представляется, что сложившееся положение не является логичным, поскольку при совершении сотрудником действия оно обладало признаком общественной опасности, а, следовательно, противоречит «репутационным требованиям», предъявляемым к сотрудникам УИС; как отмечает А.В. Шеслер, «уголовный закон должен не только опираться на общественное сознание, но и активно формировать его», что в первую очередь относится к группам с требуемым высоким уровнем правосознания.
В решении по делу № 2-4952/2019 было указано, что по смыслу закона увольнение сотрудника ФСИН России по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС», по существу, является увольнением по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта, что крайне важно в ситуации существования дополнительных обстоятельств (например, при наличии ребенка в возрасте до трех лет, запрет, установленный ч. 4 ст. 261 ТК РФ на расторжение трудового договора с женщиной, имеющей ребенка в возрасте до трех лет, реализуется только по инициативе работодателя, а не по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон).
П. 14 ст. 84 Закона «О службе в УИС» получил дальнейшее разъяснение в ст. 85 рассматриваемого акта. Одним из достоинств Закона «О службе в УИС» является детальное раскрытие оснований, которые могут привести к утрате доверия в отношении сотрудника, перечисленные в ст. 85 Закона «О службе в УИС», что выгодно отличает рассматриваемый акт от ТК РФ, устраняя расширительное токование фразы «утрата доверия» и активно используется правоприменителем. Однако, рассматриваемое основание снова вступает в логический противовес с п. 9 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС», что свидетельствует об избыточности п. 9 ст. 84 Закона «О службе в УИС».