Понятие и сущность налоговой политики
Термин «налоговая политика» в научной литературе и нормативно-правовых актах РФ имеет неоднозначное толкование.
В научной литературе имеются совершенно различные взгляды на сущность понятия «налоговая политика», которые можно классифицировать на три основных подхода:
- 1) Первый подход авторов упрощенно рассматривает понятие «налоговая политика» как систему (комплекс) мероприятий, мер, проводимых государством в области налогов по реализации обозначенных им целей. Такое определение, как правило, можно встретить в энциклопедических словарях по экономике и финансово-кредитному праву;
- 2) Второй подход авторов заключается в том, что понятию «налоговая политика» дается более развернутое смысловое значение по своему содержанию и целям, и оно определяется как совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства, формирующих налоговую систему с целью обеспечения своевременной и полной уплаты налогов и сборов в бюджет, позволяющий ему финансировать процессы социально-экономического развития страны.
- 3) Третий подход дает еще более расширительное толкование налоговой политики, как составной части экономической политики, направленной на формирование налоговой системы с целью обеспечения экономического роста в стране, стимулирующей гармонизацию публичных интересов государства и частных интересов налогоплательщиков с учетом социально-экономической ситуации.
Отметим, что в научной литературе налоговую политику государства часто отождествляют с фискальной политикой, что является не совсем верным.
Налоговая политика, наряду с бюджетной, является только частью фискальной политики, которая, в свою очередь, является неотъемлемой частью экономической политики. Фискальная политика способствует эффективному перераспределению поступающих в распоряжение государства ресурсов, основная часть которых, безусловно, выступает в виде налоговых поступлений.
В связи с этим, наиболее точная и всеобъемлющая трактовка современного понятия налоговой политики, по нашему мнению, выглядит так:
Налоговая политика – это совокупность экономико-финансовых и правовых мер, используемых при установлении налоговой системы в государстве, для контроля за исполнением обязанностей налогоплательщиками в целях обеспечения деятельности органов государственной власти и экономического развития страны в целом за счет перераспределения финансовых ресурсов.
Обращаясь к нормативно-правовым актам, отметим, что в Налоговом кодексе РФ отсутствует понятие «налоговая политика», что, по нашему мнению, является недостатком.
Однако в ст. 4 Налогового кодекса РФ содержится следующее положение: «Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов…». Представляется, что законодатель под данной формулировкой предполагал налоговую политику, так как государственная политика, реализуемая через нормативно-правовое регулирование в сфере налогов, входит в понятие «налоговая политика» государства.
Понятие «налоговая политика» можно встретить в других нормативно-правовых актах:
- в п. 5 ст. 19 ФКЗ от 06.11.2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» содержится указание на разработку и реализацию Правительством РФ налоговой политики;
- из ст. 165 Бюджетного кодекса РФ следует, что Министерство финансов РФ разрабатывает и представляет Правительству РФ основные направления налоговой политики Российской Федерации.
Таким образом, учитывая, что действующее российское законодательство употребляет термин «налоговая политика», необходимо сформулировать и изложить дефиницию рассматриваемого понятия в Налоговом кодексе РФ, что внесет окончательную ясность в его определение и исключит какую бы то ни было двусмысленность.
Цели и функции налоговой политики
Основная цель налоговой политики – это ее эффективность.
В экономической литературе, особенно, в зарубежной, существует множество мнений о том, что такое «эффективная налоговая политика».
Например, Джозеф Стиглиц – американский экономист- кейнсианец, особое внимание уделял проблемам налоговой нагрузки, налогообложению, налоговым реформам. По мнению ученого, сбалансированная система налогообложения делает фискальную политику более эффективной и способствует максимизации общественного благосостояния.
Дж. Стиглиц определил 5 принципов налоговой системы:
- экономическая эффективность;
- административная простота;
- политическая ответственность;
- гибкость;
- справедливость.
Другой американский экономист Артур Лаффер акцентировал внимание на роли совокупного предложения, на которое оказывают воздействие ставки налогообложения. Согласно экономической теории предложения, чрезмерно высокий уровень налогообложения негативно влияет на активность экономических субъектов, сокращает совокупное предложение, приводит к росту инфляции и замедляет экономический рост. Таким образом, под эффективной фискальной политикой А. Лаффер понимал такую политику правительства, при которой формирование доходов государственного бюджета происходит посредством установления взаимозависимости между оптимальными налоговыми ставками, обеспечивающими максимальный объем налоговых поступлений в бюджет.
Среди отечественных ученых-экономистов, занимавшихся исследованием налоговой политики, можно выделить Н.И. Тургенева, А.А. Исаева, А.А. Соколова, М.М. Алексеенко, С.И. Иловайского, И.И. Янжула.
Например, Н.И. Тургенев являлся сторонником умеренных налогов, принципа равномерного их распределения, выделяя источники и виды налогов, порядок их взимания и собирания. Эффективность фискальной политики он связывал со степенью реализации политических свобод, а налоги считал признаком развития государства.
В целом, эффективная налоговая политика должна обеспечивать баланс частных и публичных интересов.
В научной литературе до настоящего времени нет единого мнения о количестве и содержании налоговых функций; авторами выделяются различные функции:
- экономическая,
- контрольная,
- фискальная,
- перераспределительная,
- регулирующая,
- стимулирующая,
- социальная,
- политико-экономическая и др.
В соответствии с той или иной преобладающей функцией в конкретном государстве выделяют различные типы налоговой политики – фискальная, воспроизводственная, социальная, экологическая, контрольная.
Применительно к Российской Федерации специалистами подчеркивается, что на сегодняшний день на практике активно реализуются только фискальная и контрольная функции налогов.
Приоритет фискальной функции вытекает из цели уплаты (взимания) налога, раскрываемой в п. 1 ст. 8 Налогового кодекса РФ – финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Контрольная функция должна обеспечивать строгий учет расчета, начисления и взимания налогов.
Функции налогов имеют разные и, как может показаться на первый взгляд, противоположные цели, но при этом взаимосвязаны.
Так фискальная функция налогов направлена на обеспечение государства финансовыми ресурсами. Налоговая политика ориентирована на максимальную реализацию фискальной функции, чтобы обеспечить формирование бюджета в объеме, достаточном для выполнения государством принятых обязательств. Тогда налоги будут выполнять перераспределительная и социальную функции, обеспечивая социальные обязательства государства.
Фискальная и контрольная функция налоговой политики не должны приводить к такой налоговой нагрузке, которая может привести к банкротству предприятий, уходу в теневой бизнес, ухудшению финансового положения населения. Поэтому данные функции налогов должны находится в балансе со стимулирующей функцией налоговой политики.
Через регулирующую функцию налогов, включающую в себя стимулирующую, воспроизводственную и социальную составляющие, создаются условия для решения социально-экономических задач, роста инвестиций в развитие предприятий, создания новых предприятий.
Стимулирующая функция налогов также включает в себя предоставление налогоплательщикам льгот, преференций, под которыми понимаются преимущества, предоставляемые налоговым законодательством отдельным категориям налогоплательщиков. Это возможность не уплачивать какой-либо налог или уплачивать в меньшем размере (п. 2 ст. 56 Налогового кодекса РФ).
Таким образом, налоговая политика имеет основную цель – быть эффективной и выполняет определенные значимые функции в государстве.