Проблемы контроля за соответствием нормативно-правовых актов, обладающих меньшей юридической силой по отношению к актам, обладающим большей юридической силой, всегда, в той или иной степени, стояли перед и перед российским государством.
Этими вопросами занимались различные органы и должностные лица, к которым в разные периоды истории России относились Великие князья, Вече, Боярская Дума, земские избы, губные старосты, Приказы, Император и т.д. Например, в России в период правления Петра I контрольными функциями в отношении принятых нормативных актов обладали Император, Сенат и иные должностные лица. На основании Петровского указа 1721 г. все законы и даже Именные акты Императора передавались в Сенат на апробацию.
Однако ни в рассматриваемый период, ни значительно позднее, говорить о существовании специализированных органов конституционного контроля в России было невозможно. По мнению ученых-государствоведов – В.Н. Белоновского, Н.Д. Эриашвили и К.Э. Громова – с проблемой соответствия правовых актов Основным государственным законам в той или иной степени сталкивались и Канцелярия Его императорского Величества, и Госсовет, и Госдума, а также другие органы, но какая-либо «информация по этой проблеме отсутствует».
Сама идея конституционного правосудия в России возникла во времена правления Екатерины II и была обозначена ей в 1767 году в ее Наказе. Основываясь на опыте Франции, Екатерина II предложила учредить в качестве органа, который бы имел компетенцию разрешения вопросов конституционности законов и их соответствии положениям верховного уложения, специализированный конституционный орган.
С юридической точки зрения идея конституционного правосудия обрела свое воплощение в трудах графа М.М. Сперанского, который в 1808 году подготовил проект Конституции, изложенный им в «Записках об устройстве судебных и правительственных учреждениях в Российской Империи». Так, М.М. Сперанским было предложено наделить Сенат функциями по проверке обращений конкретных лиц, а также по поверке оспариваемых законодательных документов.
В дальнейшем декабристы также в своих проектах конституций планировали создание особых органов конституционного контроля и надзора в виде Верховного Собора, либо Сената.
В 1905 году более «мягкий» проект Конституции, разработанный профессором С.А. Муромцевым, предусматривал передачу полномочий по осуществлению конституционного контроля всей системе судов общей юрисдикции с учетом рассмотрения конкретного дела.
В 1918 г. Временное Правительство подготовило проект Конституции, в которую входила особая глава «Судебная гарантия Российской Конституции». Однако по идеологически соображениям большевиками была отвергнута сама идея создания в стране специализированного органа конституционного контроля. Такой подход в дальнейшем получил свое подтверждение в первой советской Конституции РСФСР в 1918 году.
Однако в 1923 году начинается новый важнейший этап развития конституционной юстиции в России, связанный с деятельностью Верховного Суда СССР, при этом интересен он, прежде всего, тем, что в научной среди до сих не сложилось однозначного мнения о роли этого органа в становлении и развитии института конституционной юстиции в нашей стране.
В соответствии с принятым в 1923 году Положением о Верховном Суде СССР Верховному суду предоставлялось право по обращениям ВЦИК союза СССР, его президиума давать консультативное заключение по вопросам о проверке конституционности положений актов ВЦИК союзных республик и их президиумов, постановлений и распоряжений СНК и СТО союза СССР (п. «б» ст. 2). Кроме этого, Верховный суд СССР наделялся функцией дачи Верховным судам союзных республик руководящих разъяснений и толкований общесоюзного законодательства (п. «а» ст. 2). Данный орган имел также право собственной инициативы, либо в связи с обращениями прокурора, вносить представления в президиум ВЦИК о приостановлении действия, либо отмене признанных неконституционными распоряжений и иных ведомственных нормативных актов, изданных центральными наркоматами и иными исполнительными органами государственной власти СССР.
Таким образом, осуществляя общий конституционный надзор по наблюдению за законностью правовых актов СССР их соответствием Союзной Конституции, Верховый Суд СССР обладал очень значительной компетенцией.
Отметим, что в 20-х годах ХХ века институты конституционной юстиции в Европе еще только зарождались, и лишь в одной Австрии действовал самостоятельный специализированный судебный орган конституционного контроля. Таким образом, тот факт, что в СССР в этот же период времени функционировал орган конституционного надзора, который обладал такой значимой компетенцией, «несмотря на некоторую квазисудебную подоплеку», как отмечается авторами, можно расценивать как значительный прорыв СССР в области становления и развития конституционной юстиции в стране.
В то же время, многими современными исследователями принижается роль Верховного Суда СССР как органа высшего конституционного надзора со ссылками на его зависимость от ЦИК СССР и иных представительных органов, включая местную законодательную власть, на отсутствие регулярного конституционного контроля, не имеющего системного характера, на слабое внимание вопросам защиты прав граждан, на не окончательность вынесенных решений и т.д. Такую позицию разделяет и известный российский юрист и государственный деятель, судья Конституционного суда Российской Федерации в отставке Н.В. Витрук.
Между тем, полагаем, что данные авторы немного некорректно расценивают деятельность рассматриваемого органа применительно к современному времени. Не нужно забывать, что речь идет о начале XX века в эпоху начала формирования институтов конституционной юстиции в Европе.
Поэтому мы присоединяемся к мнению тех исследователей, которые высоко оценивают деятельность Верховного Суда СССР в рассматриваемый период времени. В рамках своего статуса этот орган обладал достаточной самостоятельностью, показывая себя значительным и эффективным институтом конституционной юстиции. О плодотворности его деятельности свидетельствуют следующие цифры: за 5 лет Верховным Судом СССР было опротестовано 86 неконституционных актов наркоматов и центральных ведомств СССР, вынесено 11 заключений о неконституционности постановлений ЦИК и СНК союзных республик, опротестовано 16 постановлений пленарных заседаний Верховных судов союзных республик, противоречащих общесоюзному законодательству, дано около 30 руководящих разъяснений.
Об авторитетности Верховного Суда СССР как органа конституционного надзора свидетельствует и факт, что за 5 лет работы в данный орган поступило и было зарегистрировано 24 148 нормативных актов, которые были изучены с точки зрения соответствия их Конституции СССР. Таким образом, приведенные статистические данный свидетельствуют о колоссальном объеме работ, проведенном Верховным Судом СССР в сфере конституционного надзора, что не позволяет недооценивать и упрощать деятельность данного органа как органа конституционного надзора.
В то же время многие советские правоведы того времени, как П.И. Стучка, Я.И. Редус-Зенкович, C.М. Загорье, П.А. Красиков полагали, что осуществление Верховным судом СССР функций конституционного контроля является буржуазным пережитком, основывается на американской судебной практике, а, следовательно, не может отвечать конституционным принципам верховенства законодательных органов государственной власти в СССР.
Вследствие преобладания такого подхода в отечественной юриспруденции произошло резкое сокращение полномочий Верховного суда в области конституционного контроля, что было отражено в Положении о Верховном Суде 1929 года. По мнению профессора С. Розмарина, сама идея конституционного контроля не соответствовала принципу «верховенства представительных органов государственной власти…, согласно которому парламент является высшим органом государственной власти», а «судебный конституционный контроль является реакционным и институтом».
Этот этап становления и развития института конституционной юстиции в России можно охарактеризовать тем, что функции конституционного контроля стали осуществляться преимущественно в квазипарламентских формах. В это время зарождается идея отказа от осуществления функции конституционного контроля Верховным Судом и передачей ее прокуратуре СССР. Верховный суд СССР сосредоточился большей частью на надзоре за судебной деятельностью самих судебных органов СССР и союзных республик, что в дальнейшем получило нормативное закрепление в Конституции 1936 г. (ст. 102-117).
Контрольные функции конституционного надзора стали относиться к ведению Верховного Совета СССР (п. «г» ст. 13), а также адресовались Президиуму Верховного Совета СССР (ст. 48), который был правомочен давать толкование действующих законов СССР (п. «в» ст. 13), отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия закону (п. «е» ст. 13).
Однако парламентская практика конституционного контроля так и не сложилась, реализуясь в рамках обычной функциональной деятельности Президиума СССР, далекой от идей и проблем конституционного контроля.
В дальнейшем при обсуждении проекта новой Конституции в 1977 году экспертами конституционной комиссии неоднократно поднимался вопрос о целесообразности создания в нашей стране специализированной конституционной коллегии по проверке конституционности законодательных актов, подчиняющейся в своей деятельности Верховному Совету СССР. Но большинство членов конституционной комиссии отвергли эти идеи, исходя из идеологических соображений, поэтому они не получили реализации в принятой Конституции 1977 года.
Следующий этап истории конституционного правосудия в России начинается с 1988 года, когда были приняты и внесены поправки в Конституцию СССР 1977 года. На основании внесенных изменений в нашей стране был образован специализированный орган конституционного контроля – Комитет конституционного надзора СССР. В 1989 году был утвержден соответствующий Закон СССР «О Комитете конституционного надзора СССР». Данный орган, приступил к своей деятельности в этом же году, однако, незадолго до распада СССР в 1990 году, он прекратил свою деятельность.
В соответствии с действовавшим в то время законодательством, Комитет конституционного надзора СССР должен был избираться сроком на 10 лет на съезде народных депутатов СССР, включать 25 членов, причем по одному из членов комитета должны были избираться от каждой союзной республики, и все они должны были признанными специалистами в области права и политики. В качестве Председателя комитета конституционного надзора СССР был назначен известный ученый-юрист С.С. Алексеев; его заместителем – Б.М. Лазарев.
Рассматриваемый орган обладал в основном контролирующими полномочиями, формируя свои итоговые оценки по соответствию положений конституции СССР и иных юридических документов, принятых высшими органами государственной власти СССР и отдельных союзных республик. При этом, по общему правилу, все заключения и рекомендации Комитета конституционного надзора СССР имели либо консультативный, либо рекомендательный характер. Исключение было сделано только для двух случаев:
- 1) если речь шла о проверке конституционности законодательных актов, которые нарушают права и свободы человека и гражданина, либо противоречат конституционным принципам национального государственного устройства СССР;
- 2) если нормативно-правовые документы признавались неконституционными, утрачивая свою юридическую силу с момента вынесения соответствующего заключения Комитета конституционного надзора.
Комитетом конституционного надзора СССР была проделана значительная работа, однако недостатки деятельности данного органа так и не были преодолены. Так, например, заключения Комитета конституционного надзора СССР могли быть опровергнуты решением съезда народных депутатов СССР, если за него проголосовало не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. Объектами конституционного надзора деятельности комитета не являлись акты, которые принимались на съезде народных депутатов СССР, а кроме этого, специальный юридический механизм, который бы позволял обеспечить исполнение вынесенных заключений, отсутствовал.
Но в качестве положительного момента деятельности Комитета конституционного надзора СССР необходимо отметить использование опыта конституционного надзора в дальнейшем, в частности, при разработке проекта союзного договора об образовании СССР 1991 г. (т.н. Новоогаревское соглашение), в котором предусматривалось учреждение Конституционного суда СССР.
Завершающий этап становления института конституционной юстиции в России связывается с образованием в 1991 году Конституционного суда РСФСР. В соответствии с одноименным законом данный орган конституционного надзора должен был избираться на съезде народных депутатов РСФСР из 15 членов, которые являлись признанными специалистами в области права. Однако фактически было избрано всего 13 судей Конституционного Суда под председательством В.Д. Зорькина, заместительством Н.В. Витрука.
Первый закон о Конституционном Суде РСФСР, разработанный С.А. Пашиным, предусматривал, что данный орган уполномочен рассматривать и разрешать следующие виды категорий дел:
- 1) осуществлять абстрактный и конкретный нормоконтроль, проверяя конституционность законов и иных нормативно-правовых актов;
- 2) осуществлять по жалобам граждан проверку конституционности обыкновений правоприменительной практики;
- 3) вести разбирательство дел по спорам о компетенции высших органов государственной власти РФ и ее субъектов;
- 4) осуществлять проверку конституционности деятельности политической партии и иных общественных объединений (дело о КПСС);
- 5) участвовать в процедуре импичмента, т.е. отрешения от должности Президента РФ.
Учеными были выделены недостатки первого закона о Конституционном Суде РСФСР, к которым относились следующее:
- 1) Конституционному Суду было предоставлено право рассмотрения и разрешения дел по собственной инициативе, что противоречило юридической природе данного органа;
- 2) было закреплено право Конституционного Суда давать оценку конституционности не только принятых законодательных актов, но и действий (бездействий) высших должностных лиц по мотивам нарушения принятой им присяги;
- 3) отсутствовал специальный юридический механизм обеспечения исполнения вынесенных актов Конституционным Судом РСФСР.
Указанные недостатки, в особенности, возможность вынесения заключения о признании неконституционными действий первого президента и взятой им на себя присяги, стали причиной простановки деятельности Конституционного Суда РФ до принятия новой Конституции 1993 г.
В период обсуждения проекта новой Конституции 1993 г. экспертами на конституционном совещании активно обсуждались вопросы перспектив дальнейшего развития института конституционного правосудия в России, при этом ряд известных ученых-юристов (например, С.С. Алексеев) полагали необходимым ликвидировать Конституционный Суд как орган и передать его функции Верховному Суду. Однако большинство российских ученых-юристов высказались против такого решения, активно отстаивая идею о необходимости дальнейшего существования и развития Конституционного Суда РФ; соображения высказывались только по уточнению компетенции данного органа.
В 1994 г. был подготовлен проект нового Федерального конституционного закона «О Конституционном суде РФ», который впоследствии вступил в силу. В настоящее время Конституционный Суд РФ является специализированным органом, осуществляющим судебный конституционный контроль, созданный в целях обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции РФ. ФКЗ «О судебной системе РФ» от 1996 г. установил европейскую (австрийскую) модель конституционного правосудия и на федеральном и региональном уровнях.
Необходимо отметить, что и в настоящее время ученые-правоведы продолжают разрабатывать проекты совершенствования деятельности Конституционного Суда РФ, например, такие предложения можно найти в современных работах М.Н. Марченко, С.В. Нарутто и др.
Таким образом, становление конституционной юстиции в России происходило самобытным путем, при этом особенности становления рассматриваемого института были связаны, в том числе, с существованием с советского политического строя в нашей стране. Поскольку советское право отвергало саму идею разделения властей, то и специализированный орган конституционного надзора также не вписывался в систему советских органов власти. В то же время, деятельность Верховного Суда СССР, осуществлявшего, в том числе, функции конституционного нормоконтроля в начале XX века, имела важное значение для развития всей конституционной юстиции в России.