Одним из наиболее эффективных механизмов кадровой политики является институт ротации, который в настоящее время требует своего совершенствования.
В настоящее время основные проблемы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации связаны с коррупцией и низким уровнем профессионализма «государевых людей».
При этом, одним из средств, применяемых во всем мире и способных эффективно бороться с этими двумя проблемами одновременно, является институт ротации государственной службы.
Слово «ротация» имеет латинское происхождение («rotatio» — круговое движение, вращение) и применительно к вопросам публичной службы означает проводимое с определенной периодичностью обновление состава служащих.
В научной литературе ротация кадров государственных и муниципальных служащих определяется как их перемещение, предусмотренное «служебным договором на иную равнозначную должность государственной службы с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа службы в том же (либо в другом) государственном органе».
Еще древние говорили, что несменяемость власти ведет к гибели самого государства. И в настоящее время уже нельзя отрицать корреляцию между несменяемостью должностей государственных служащих и различными злоупотреблениями, совершаемые ими в связи со своей служебной деятельностью, в первую очередь, коррупцией.
В связи с этим, многие международные акты уделяют пристальное внимание вопросам правового регулирования ротации как эффективного средства противодействия коррупции. Например, Конвенция ООН против коррупции 2003 г., ратифицированная Российской Федерацией в 2006 году, призвала государства-участники создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, прохождения службы, продвижения по службе гражданских служащих, которые включают ротацию кадров как обязательный элемент замещения какой-либо должности государственной службы.
Для российского института публичной службы ротация является достаточно новым явлением, поскольку ст. 60.1 Федерального закона РФ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», посвященная правовому регулированию института ротации, была введена только в 2011 году. В ноябре 2021 года в данную статью были внесены существенные изменения, коснувшиеся сроков проведения ротации, а также гарантий госслужащих при ее проведении.
К сожалению, институт ротации кадров государственной и муниципальной службы в Российской Федерации не лишен недостатков. Во-первых, это касается сроков проведения ротации. Так, после внесенных Федеральным законом изменений от 29.11.2021 г. № 385-ФЗ в ч.ч. 6-6.2 ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» замещение должности гражданским служащим в порядке ротации составляет три-пять лет, однако, этот срок может быть продлен, при этом максимальный срок госслужбы может достигать десяти лет, что, по нашему мнению, является чрезмерно завышенным, в результате чего нивелируется сам замысел и смысл ротации.
Кроме этого, российское законодательство предусматривает возможность проведения только горизонтальной ротации, которая может осуществляться либо внутриведомственно, либо межведомственно. При этом, по мнению, высказываемому отдельными авторами, ротация возможна только в горизонтальном перемещении госслужащего; вертикальная же ротация рассматривается только в качестве карьерного роста госслужащего. Однако, позволю не согласиться с данным мнением, так как оно опровергается зарубежным опытом функционирования института ротации, где вертикальная социальная мобильность активно используется в качестве механизма эффективного функционирования института государственной службы.
Интересен опыт правового регулирования ротации на государственной службе в Китайской Народной Республике, предусмотренный Законом от 27 апреля 2005 г. «О государственных служащих». Во-первых, ротация основывается на принципе всеобщности (что, кстати, характерно, для большинства азиатских государств), т.е. она обязательна для всех без исключения должностей и всех уровней власти, и происходит каждые пять лет. Во-вторых, для ротации характерен определенный территориальный принцип: более опытные кадры перемещаются из благополучных и развитых прибрежных регионов в менее благополучные — внутриконтинентальные, что способствует равномерному развитию территории государства. Легкому процессу ротации и существенному омоложению кадрового состава госслужащих способствует и низкий порог предельного возраста государственной службы: 50 лет для женщин и 55 лет — для мужичин.
В этом аспекте иной механизм ротации госслужащих в Японии. К слову, отмечу, что правовое регулирование института государственной службы в этой стране осуществляется на Законе, принятом еще в 1947 году, что характеризует менталитет японцев, превыше всего ценящих стабильность и не любящих перемен. Это проявляется и по отношению к кадрам государственных служащих, ведь в Японии действует система пожизненного найма. Любой государственный чиновник, независимо от уровня своего образования, начинает государственную службу с самых низов, постепенно продвигаясь наверх. Сущность ротации в Японии — расширение умений и навыков государственного служащего, который «не засиживается» на одном месте более 2-3 лет, продвигаясь как по горизонтали, так по вертикали в системе государственной службы, пока, наконец, не дослужиться до «генералиста» — служащего с обширными знаниями в различных отраслях госслужбы и расширенными навыками работы во многих сферах государственного управления. Целью ротации в Японии является преодоление профессионального выгорания, монотонности и рутинности труда, повышения заинтересованности в карьерной мотивации к госслужбе.
Уместно также обратить внимание и на институт ротации в системе государственной службы в Европе. Например, в Германии и Франции ротация госслужащих рассматривается как обязательный элемент в механизме продвижения на замещение более высокой должности (и соответственно вознаграждения) государственной службы. В обеих странах максимальный срок нахождения в должности госслужбы по ротации — пять лет.
Однако, в Германии, как и в России, ротация, в первую очередь, рассматривается как антикоррупционное мероприятие, при этом, доминирует вертикальное ротирование госслужащих (горизонтальная социальная мобильность характерна для высшего звена управления). Во Франции действует так называемая «позиционная» ротация в системе государственной службы, при которой акцент сделан на формирование особой прослойки государственных чиновников как опоры государственного властного режима.
Если мы обратимся к российскому законодательству о госслужбе, то увидим, что в нашей стране ротация госслужащих проводится «в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции» (ч. 1 ст. 60.1 ФЗ № 79-ФЗ). В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 60 Федерального закона РФ № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» ротация отнесена законодателем к приоритетным направлениям формирования кадрового состава гражданской службы, однако, потенциал ее явно недооценен, поскольку, данные положения, по сути, остаются декларативными. К сожалению, российский законодатель не рассматривает ротацию в качестве важной кадровой технологии развития персонала, повышающей профессионализм и компетентность госслужащих, предотвращающей эффект «профессионального выгорания», обеспечения гибкости сотрудников и сохранения их заинтересованности работы на благо государства.
Таким образом, ротация — это важнейшее средство против застоя в системе органов публичной власти, препятствующее чиновникам «почивать на лаврах», способствующих вливанию молодых и новых кадров, и тем самым способствующее инновационным процессам в системе государственной и муниципальной службы.
В Российской Федерации совершенствование института ротации в системе государственной и муниципальной службы крайне необходимо, и может осуществляться, в том числе, путем заимствования положительного зарубежного опыта в данной сфере.