Государственный совет был учрежден в России еще 1 января 1810 г. как законосовещательный орган при императоре. Однако, по мнению С.Ю. Витте, данный орган полностью себя дискредитировал в лице всего населения «вследствие пополнения лицами, того не заслуживающими».
В 1905 г. С.Е. Крыжановский в своей записке «К преобразованию Государственного совета» выразил мнение, что если прогрессивные преобразования в лице Государственной думы неизбежны, то состав Госсовета должен быть консервативным, чтобы поддерживать Государя в столкновениях с Государственной думой. В конечном итоге, именно такой орган и удалось создать в России в 1906 г.
23 апреля 1906 г. было издано новое «Учреждение Государственного совета», которое завершило реформу Государственного совета. Однако сам этот акт имел лишь кодификационное значение, поскольку его статьи почти дословно повторяли соответствующие статьи Манифеста от 20 февраля 1906 г. «Об изменении Учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы» и не содержал ничего принципиально нового в отношении юридического статуса Государственного Совета.
«Учреждение Государственного совета» (УГС), состоящее из 124 статей, включало в себя Введение и 3 раздела:
- «О Государственном совете»;
- «О департаментах и особых присутствиях»;
- «О Государственной канцелярии».
В соответствии со ст. 1 УГС Государственный совет был определен как «государственное установление», в котором обсуждались законодательные предположения. Таким образом, основной функцией данного органа было утверждение или отклонение законопроектов, принятых Государственной думой.
Члены Государственного совета состояли из 2 групп лиц (ст. 2 УГС):
- 1 группа – назначалась Императором «по Высочайшему повелению». Обычно в нее входили бывшие министры и другие государственные сановники, заслужившие расположение царя;
- 2 группа – это выборные члены.
Состав групп был равным (ст. 9), срок полномочий – 9 лет, однако каждые 3 года 1/3 часть и выборного, и назначенного состава членов, должна была обновляться; при этом, выбывающие могли быть избраны вновь (ст. 18).
Всего в Совете должно было быть 98 выборных членов. Выборы были тайными (ст. 21).
Не могли быть выбраны членами Государственного Совета:
- 1) лица, не достигшие 40-летнего возраста;
- 2) не окончившие средних учебных заведений;
- 3) иностранные подданные;
- 4) лица, не участвующие в выборах в Государственную думу согласно п. 1 ст. 6, 7-8 Положения о выборах в Государственную думу (ст. 20).
Члены Совета могли быть избраны:
- 1) от духовенства православной русской церкви – 6 человек (ст. 12, 13);
- 2) от губернских земских собраний – по одному от каждого (ст. 12, 14);
- 3) от дворянских обществ – 18 человек (ст. 12, 15);
- 4) от Академии наук и университетов – 6 человек (ст. 12, 16);
- 5) от промышленности и торговли – по 6 членов (ст. 12, 17).
Таким образом, Государственный Совет стал субъектом сословно-корпоративного представительства: сословность проявлялась в представительстве дворянства, духовенства, а корпоративность в избрании представителей – членов корпораций (ученые, представители торговцев, мануфактурщики и др.). При этом, для представителей некоторых «корпораций» вводился «служебный ценз». Так, например, от Университетов могли избираться исключительно ординарные профессоры, от Академии Наук – только ординарные академики. В целом, представительство авторитетных ученых было характерно для верхних палат ряда зарубежных парламентов того времени, например, Палаты господ Пруссии.
Установленный имущественный ценз в 3 раза превышал ценз, установленный для выборов в Государственную думу (чтобы избираться в Государственный Совет нужно было не менее 3 лет владеть определенным количеством земли или иной недвижимостью, оцениваемой не менее чем в 45 000 руб.). Это отстранило от участия в выборах рабочих и крестьян и обеспечило большинство крупным помещикам и дворянам, которые составляли не менее 3/4 от общего числа выборных членов Государственного совета.
Таким образом, царскому правительству удалось сделать Государственный совет достаточно консервативным и лояльным, тем самым обеспечив себе поддержку. По мнению В.М. Гессена, который был современником этих событий, «существенный недостаток верховной палаты – ее состав, и перед этим недостатком бледнеют все остальные».
Император сохранил исключительные полномочия в процессе формирования Госсовета, в том числе, назначая Председателя и Вице-председателя Государственного совета (замещающего первого в случае его «отсутствия»). Значение кандидатуры Председателя Госсовета было трудно переоценить, ведь он непосредственно докладывал императору обо всех делах Совета. Известно, что М.Г. Акимов, будучи Председателем Государственного Совета, оказал большое влияние на Николая II, способствуя ухудшению его отношений со П.А. Столыпиным, что в свою очередь, сильно повлияло на проведение его аграрной реформы.
В результате реформ 1906 года Государственный Совет Российской Империи стал органом законодательной власти, второй палатой российского парламента. Законопроекты, одобренные Государственной думой, требовали подтверждения в Государственном совете. И только затем поступали на Высочайшее утверждение императору (ст. 50 Учреждения).
В то же время, если законопроект изначально поступал на рассмотрение Государственного совета, минуя Думу, то после утверждения требовал одобрения последней.
Таким образом, нельзя сказать о том, что одна из палат парламента была высшей, а другая – низшей. Законодатель напрямую уравнял Государственную думу и Государственный совет в законодательных правах (ст. 106 Свода основных государственных законов Российской Империи 1906 г.). Тем не менее, фактически Госсовет считался верхней палатой российского парламента, в документах подчеркивалось главенство Совета над Думой.
Нововведением было предоставление Государственному совету инициативы издания закона (законодательного почина) (ст. 43 Учреждения, ст. 107 Основных законов). Это положение имело прогрессивное значение.
Государственный Совет не был ограничен только законотворческими функциями. Так, созданные в нем 2 новых Департамента вместо прежних 4, решали иные государственные задачи:
- 1 Департамент исполнял административно-судебные полномочия – разрешал дела, связанные с заповедными имениями, дворянским достоинством (пожалование титулов, гербов и т.д.), дела, выходящие из общих собраний Правительствующего сената, а также расследовал преступления членов Государственного совета, связанные с их обязанностями;
- 2 Департамент исполнял контрольные и финансово-экономические полномочия – заслушивал отчеты государственных банков, сберегательных и ссудных касс, рассматривал дела о железных дорогах (как государственных, так и частных), а также решал вопросы использования казенной земли.
В Департаменты входили Председатели и члены (назначаемые Высочайшей властью), состав которых утверждался Императором ежегодно
Также было два Особых присутствия: 1) О принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и 2) для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената. Они, по большей части, рассматривались как рудименты доконституционной эпохи.
При Государственном Совете была сохранена Государственная канцелярия во главе с Государственным секретарем, который имел товарища (заместителя). В компетенцию данного органа входило ведение делопроизводства, хозяйственных дел и кодификационные работы.
Таким образом, можно сделать вывод, что в силу значительного размера полномочий Государственный Совет имел существенное влияние на политику государства, а иногда даже лично на Государя. По своему составу и компетенции он соответствовали традиционно сложившимся к тому времени «верхним палатам» национальных парламентов зарубежных стран.