Вопросы охраны окружающей природной среды, защиты биоресурсов вод Северного Ледовитого океана все чаще звучат не только в рамках международных конференций, но и в программных положениях национальных законодательств, высказываниях отдельных групп ученых и исследователей Арктики.
В настоящее время в центральной части Северного Ледовитого океана (САО, ЦАО) нет промысловой деятельности, хотя интенсивная коммерческая рыболовная деятельность осуществляется в пограничных районах, например, в Баренцевом и Беринговом морях. Кроме этого, необходимо отметить, что для многих коренных народов Арктического побережья рыболовство является основным источником продовольствия. Однако такая традиционная рыболовная деятельность не оказывает влияния на видовое разнообразие рыб и не несет угроз экосистемам Арктики.
Согласно оценке биоразнообразия Арктики, в Северном Ледовитом океане и прилегающих морях обитает в общей сложности 633 вида рыб. Среди них 80 (12,6%) — пресноводные виды, 44 (6,9%) — обитают как в морских, так и в пресных водах, а 16 видов (2,5%) в основном ограничены арктическими водами. В открытом море содержатся такие коммерчески важные виды, как треска, крабы, палтус, минтай, креветки, мойва, кальмары, гребешки и т.д. Некоторые виды определяются как «циркумполярные», в то время как другие характеризуются более широким распространением. При этом, в коммерческих целях в Северном Ледовитом океане, субарктических и бореальных районах используется менее 10 процентов всего биологического разнообразия рыб.
В то же время, вследствие быстро меняющейся окружающей среды, Арктика становится особо уязвимой зоной, требующей повышенного внимания со стороны международного сообщества. Так, прогнозируемое изменение климата, таяние морских льдов может оказать серьезное влияние на данный регион. Это приведет к тому, что те Арктические районы, которые когда-то были недоступны, и с коммерческой точки зрения бесперспективны вследствие холодного климата, будут представлять для государств значительный коммерческий интерес. Ученые отмечают, что изменение климата в данном регионе может вызвать миграцию бореальных видов в северные моря, что приведет к полному изменению состава экосистем и подрыву существующих продовольственных сетей. Кроме этого, поскольку речь идет о морских живых ресурсах, то следует учитывать, что мигрирующие виды могут легко пересекать географические границы особенно в быстро меняющемся Северном Ледовитом океане.
Таким образом, по заявлениям ученых, ожидается, что естественные морские экосистемы претерпят драматическую трансформацию, которая может привести к значительному изменению распределения рыбных запасов в арктических открытых морях. В Баренцевом море тепловодные виды рыб из Атлантики и центральной части Баренцева моря уже вытеснили холодноводные виды рыб с шельфа. Треска, крупный промысловый вид, а также длиннохвостая и клювастая красная рыба (которую можно считать универсальным видом рыб) путешествуют на север в поисках подходящих местообитаний. Кроме того, недавние наблюдения показали, что места нереста северо-восточной арктической трески будут смещены дальше на северо-восток в течение следующих 50 лет. В высоких широтах атлантическая скумбрия была найдена к западу от Шпицбергена, и атлантическая треска, мойва, гренландский палтус, пикша, красная рыба – вплоть до шельфового обрыва к северу от Шпицбергена. В Тихоокеанском секторе горбуша обитает в потеплевшем Севере Берингова моря: из-за своего короткого, двухлетнего жизненного цикла, вид, как известно, быстро реагирует на изменение экосистемы. Эти глобальные процессы приводят к резким изменениям обеспеченности рыбой в северных водах. Таким образом, с повышением температуры виды рыб и беспозвоночных, обитающих в климатической зоне к югу от Арктики, вероятно, продолжат мигрировать на север и заменят местные холодноводные виды.
Это в свою очередь, может привести к неконтролируемому промышленному рыболовству в центральной части СЛО, к конкуренции между рыбопромысловыми компаниями на Арктическом побережье, что представляет собой большую опасность для окружающей среды. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных наций (ФАО) в результате незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла мировой экономике наносится ущерб в размере 10-23 миллиардов долларов США в год, что составляет около 11-26 миллионов тонн рыбной продукции.
Отсутствие общего правового режима, который мог бы быстро и эффективно реагировать на изменения климата, препятствует международному сотрудничеству в области экологической безопасности и воздействует на региональные экосистемы в Арктике.
В этой связи группа ученых из почти 70 стран мира выступила с открытым письмом, в котором выразила тревогу по поводу отсутствия адекватного правового регулирования и управления центральной частью СЛО, в связи с чем в данный район в ближайшей перспективе подвержен большому риску чрезмерного рыболовства. Также был призыв к мировому сообществу о необходимости заключения международного соглашения рыболовецких организаций с целью защиты данной акватории с установлением квот на отлов, «которые должны быть основаны на достоверных научных фактах и принципе предосторожности».
В дальнейшем инициатором заключения такого соглашения выступили США; на протяжении нескольких лет разрабатывалось содержание данного соглашения. Впоследствии было принято Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море центральной части Северного Ледовитого океана, которое призвано предвосхищать будущее управление рыболовством.
Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море центральной части Северного Ледовитого океана (Соглашение CAOF или CAOFA) было подписано пятью практическими государствами: Россия, Дания Канада, Норвегия, США и пятью неарктическими субъектами (Европейский Союз, Китай, Исландия, Япония и Южная Корея) («А5+5»).
Следует отметить, что северные страны обладают 200-морскими милями оффшорной ИЭЗ, или исключительными морскими зонами, предусмотренными Конвенцией ООН по морскому праву (ЮНКЛОС), в отношении которых они имеют особые права по разведке и использованию морских ресурсов.
Таким образом, в настоящее время в распределении уловов в районе ЦАО доминируют арктические государства – Норвегия, Канада, Россия, Исландия и США. Гренландия и Фарерские острова, автономные самоуправляющиеся образования в составе Королевства Дании, считаются особыми случаями и поэтому не включены в Общую рыбохозяйственную политику Европейского Союза. Их особый статус объясняется историческими особенностями, поскольку морские живые ресурсы являются неотъемлемой частью традиционных и местных культур.
До заключения рассматриваемого Соглашения Арктические прибрежные страны подписали Декларацию 2015 года, запрещающую коммерческий промысел судов Арктических государств в международных водах ЦАО.
Однако, если углубиться в историю этого вопроса, то основы современного правового регулирования вопросов рыболовства в CAO были заложены еще в 2007 г., когда Сенат США предложил начать международные переговоры по регулированию рыбных запасов в Северном Ледовитом океане.
На международном уровне в 2008 г. была подписана Резолюция, в соответствии с которой Соединенные Штаты установили нулевую квоту вылова в американских водах в Чукотском и Бофортском морях до тех пор, пока не получат достаточную информацию для поддержки создания экономически и экологически устойчивого рыболовства.
CAOFA основано на аналогичной идее, поскольку в настоящее время отчетливо выявляется недостаток научной информации о рыбных запасах и динамике экосистем в данном регионе.
В целом, управление рыболовством в различных частях Северного Ледовитого океана представляет собой симбиоз прибрежного государственного регулирования и многостороннего подхода. В рамках двусторонних соглашений между странами осуществляется регулирование и доступ к рыбным запасам в пределах прилегающей ИЭЗ. Например, созданная двусторонним рамочным соглашением между Россией и Норвегией, Совместная комиссия работает относительно эффективно для обоих государств.
В настоящее время, по данным Арктического совета, все десять участников CAOFA ратифицировали Соглашение о рыболовстве в Центральном Северном Ледовитом океане (для России Соглашение вступило в силу 25 июня 2021 г.) . Последним из данной группы был Китай, который ратифицировал соглашение 9 мая 2021 года.
Соглашение вступило в силу через 30 дней после получения окончательной ратификационной грамоты (десятой подписавшей стороной). В соответствии с клаузулой (ст. 13(1) CAOFA), (а вместе с ней и «мораторий») договоренности будут оставаться в силе в течение 16 лет. После этого они будут автоматически продлеваться на последующие пятилетние периоды, если только одна (!) из сторон не выразит возражений (статья 13(2) CAOFA).
Таким образом, как отражено в Преамбуле Соглашения 2018 г., таяние льдов в Арктике, изменение экосистем, как следствие, возможное нарастание неконтролируемого коммерческого промысла, послужили основанием для его принятия.
Цель CAOFA — предотвратить нерегулируемый промысел в районе открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана путем применения предупредительных мер по сохранению и управлению в рамках долгосрочной стратегии охраны здоровых морских экосистем и обеспечения сохранения и устойчивого использования рыбных запасов (ст. 2).
Ключевое значение в Соглашении отдано оперативному мероприятию ЦАО, которое также выделено в его названии, и что иногда неточно называют «мораторием на рыболовство». Однако, мораторий, введенный CAOFA, фактически касается только «нерегулируемого» коммерческого рыболовства, а не коммерческого рыболовства как такового.
Этот мораторий на коммерческий промысел распространяется на центральный Северный Ледовитый океан, который в настоящее время остается покрытым льдом большую часть года. Другими словами, свободные ото льда части Северного Ледовитого океана открыты для рыболовства и исследований, как и прежде.
Стороны сохраняют, с некоторыми оговорками, свое право разрешать коммерческий промысел судами под их флагом в соответствии с мерами по сохранению и управлению, принятыми существующими РРХО/такими, как НЕАФК, если они «эксплуатируются в соответствии с международным правом для управления таким промыслом в соответствии с признанными международными стандартами» (ст. 3(1)(а)).
Кроме того, ст. 3(1)(b) CAOFA допускает коммерческий промысел на основе «временных мер по сохранению и управлению», установленных в соответствии со ст. 5(1)(c)(ii) CAOFA, если (и когда) начнутся переговоры о создании новой РРХО/А (ст. 3(1)(b)).
Основная сфера применения САОФА охватывает все «виды рыб, моллюсков и ракообразных», за исключением оседлых видов, определенных в статье 77(4) ЮНКЛОС (статья 1(b)).
Таким образом, оседлые виды рыб и беспозвоночных подпадают под режим континентального шельфа, и не включены в сферу применения CAOFA. Это положение отчасти напоминает о действующем моратории на вылов минтая на Аляске в соответствии с Конвенцией о минтае Берингова моря 1994 года (ССВSЗ), но с той существенной разницей, что CCBSP был реакцией на неконтролируемый вылов рыбы, а не мерой предосторожности до начала коммерческого рыболовства.
Как отмечалось выше, некоммерческое рыболовство не подпадает под действие «моратория» в соответствии со ст. 3 CAOFA. Однако разведочный промысел регулируется непосредственно в соответствии со ст. 5(1)(d) CAOFA и может быть разрешен только в соответствии с мерами по сохранению и управлению, установленными на этой основе.
CAOFA предоставляет широкие возможности для совместного управления Арктикой, включая Арктические и неарктические государства (ст. 8). Данное обстоятельство говорит о том, что одной из главных тенденций развития законодательства об Арктике в настоящее время является формирование арктическими государствами международных договоров с учетом мнения неарктических государств, заинтересованных в развитии данного региона.
Еще одной особенностью рассматриваемого Соглашения является то, что территориально юрисдикция CAOFA очерчивается строго юридическими рамками, а не экосистемным подходом, который имеет место, например, для Антарктиды (Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. Комиссии по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ).
В ст. 1(а) Соглашения указано, что его действие распространится на «единый участок открытого моря в центральной части Северного Ледовитого океана, окруженный водами, в пределах которых Канада, Королевство Дания в отношении Гренландии, Королевство Норвегия, Российская Федерация и Соединенные Штаты Америки осуществляют рыболовную юрисдикцию».
Гарантирована свобода морских научных исследований в открытом море (ст.ст. 87(1)(f) и 238 ЮНКЛОС), которая может включать и вылов рыбы (ст. 3(7) САОФА). Однако CAOFA содержит обязательства по предотвращению злоупотребления разведочным рыболовством и научным рыболовством в коммерческих целях. Точно так же как она содержит обязательство обеспечить соблюдение моратория и любых будущих временных мер в отношении коммерческого рыболовства (статьи 3(4), 3(5) и 5(1)(d)).
Таким образом, анализ положений Соглашения 2018 г. свидетельствует, что оно устанавливает предупредительные рамки регулирования рыболовства в открытом море центральной части Северного Ледовитого океана (САО), включая временный мораторий на нерегулируемый коммерческий промысел. САОФА действительно запрещает промысел, который был бы классифицирован как «нерегулируемый» в соответствии с пунктом 3.3 Международного плана действий ФАО 2001 года по предотвращению, сдерживанию и искоренению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыболовства. Предупредительный характер соглашения со всей очевидностью является преимуществом при планировании рыболовной деятельности в прилегающих районах, а также для предотвращения любого негативного воздействия на коммерчески значимые виды рыб в Центральной Арктике и прилегающих морях.
Если в будущем многосторонний мораторий на арктический промысел в открытом море не может быть продлен по ряду причин, то можно ожидать усиления конкуренции за морские живые ресурсы Арктики.