Конфликт интересов на государственной службе

Служебное поведение государственного служащего

При исследовании понятия «конфликт интересов» необходимо обратиться к вопросу служебного поведения государственного служащего.

Служебное поведение – это совокупность поступков и действий должностного лица в процессе исполнения своих служебных обязанностей, осуществляемых в пределах установленных законом полномочий и руководствуясь внутренними морально-этическими ориентирами.

К служебному поведению гражданского служащего в действующем законодательстве Российской Федерации установлены определенные требования, при этом первоначально они содержались в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», а в настоящее время установлены в ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Основными постулатами служебного поведения гражданских служащих являются морально-этические ориентиры при исполнении своих должностных обязанностей.

Государственная служба – это не только правовая, социальная и организационная, но и этическая система, поскольку государственные служащие должны обладать высокими нравственными качествами, а стабильность и надежность государственной службы напрямую связаны не только с профессиональной подготовкой чиновника, но и с его безупречными моральными качествами.

Данный вывод полностью подтверждается обязанностями гражданского служащего, установленными в ст. 18 Закона № 79-ФЗ в отношении своего служебного поведения, большая часть из которых относится к морально-этическим нормам.

В частности, это:

• требование добросовестного исполнения должностных обязанностей;
• беспристрастности и равного отношения ко всем физическим и юридическим лицам, без каких-либо предпочтений и в отсутствие предвзятости;
• соблюдение корректности в обращении с гражданами;
• недопущение конфликтных ситуаций, могущих повлиять на репутацию или авторитет государственной власти;
• не совершение поступков, порочащих честь и достоинство служащего.

К иным требованиям служебного поведения гражданского служащего отнесены:

• общие требования о соблюдении ими установленных ограничений;
• осуществление профессиональной деятельности в рамках установленных законом компетенции;
• соблюдение прав, свобод человека и гражданина как основного ориентира исполнения своих обязанностей (что закреплено в качестве принципа государственной службы);
• соблюдение нейтралитета и исключение любой возможности влияния на деятельность политических, религиозных, общественных лиц или организаций и др.

Понятие конфликта интересов на государственной службе

Повседневные служебные отношения государственных служащих могут быть связаны с действиями или бездействием, которые могут создать условия появления, так называемого, конфликта интересов, а это, в свою очередь, чревато возникновением коррупции.

Именно поэтому в настоящее время законодателем уделено достаточно много внимания вопросам, связанным с появлением и урегулированием конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Первоначально в российском законодательстве термин «конфликт интересов» применялся исключительно в правовом регулировании предпринимательской деятельности.

В отношении института государственной службы впервые данный термин был употреблен в Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г, в которой предусматривалось, что на государственной службе должны быть сформированы механизмы, направленные на преодоление конфликта интересов, при котором личная или групповая заинтересованность государственного служащего может повлиять на его должностную службу в ущерб публичным интересам.

В дальнейшем вопросы правового регулирования конфликта интересов на постоянно совершенствовались, что также предопределялось взятыми на себя Россией международными обязательствами, вытекавшими из Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.

В настоящее время формулировка понятия «конфликт интересов» содержится в п. 1 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ. При этом, в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо указано, что именно данной формулировкой надлежит руководствоваться при разрешении конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Таким образом, конфликт интересов – это ситуация, когда личная (прямая или косвенная) заинтересованность лица, замещающего должность, которая предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Конфликт интересов возникает при отсутствии у лица свободы выбора, когда ему приходится решать дилемму между личной заинтересованностью и публичными интересами, и которую он решит в большинстве случаев в пользу первой позиции.

Личная заинтересованность гражданского служащего возникает в случаях, когда появляется возможность в получении им в силу служебной деятельности любых доходов для себя лично, либо членов своей семьи, иных лиц и организаций, что детерминирует возникновение противоречия с публичными государственными интересами.

Схематично конфликт интересов можно представить в виде следующей схемы:

Исходя из толкования термина «конфликт интересов», нетрудно предположить, что под него может попадать значительное число случаев, связанных со служебной деятельностью гражданского служащего, вследствие чего сформулировать полный перечень таких ситуаций невозможно. Несмотря на это, специалисты Минтруда России [см. Письмо Минтруда РФ от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе РФ и порядке их урегулирования»] выделили и сформулировали отдельные области регулирования, где вероятно возникновение конфликта интересов, а именно:

• отдельные управленческие функции, связанные с родственниками или иными лицами, в которых у государственного служащего есть личная заинтересованность;
• иная оплачиваемая работа;
• наличие в собственности или владении ценных бумаг, банковских вкладов;
• подарки и услуги на безвозмездной основе;
• получение выгод, наград, званий и т.д. от предоставления служебной информации иностранным государствам и др.

Таким образом, исходя из своей природы и содержания, конфликт интересов на государственной службе в большей степени представляет собой моральную коллизию между личными и государственными интересами государственного служащего.

Возникновение перечисленных выше ситуаций может повлечь изменения личных качеств у государственного служащего, обладающего значимыми полномочиями и гипертрофированным чувством вкуса к власти, что способствует трансформации государственной воли в личную заинтересованность в корыстных целях.

Порядок урегулирования конфликта интересов

В законодательстве Российской Федерации предусмотрен порядок урегулирования конфликта интересов, выражающийся в определенных процедурах, упреждающих коррупционные проявления на государственной службе.

Так, в ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ сформулированы основные способы разрешения конфликта интересов на государственной службе, которые кратко можно охарактеризовать следующим образом:

• государственные служащие обязаны принять меры, чтобы не допустить любую возможность возникновения конфликта интересов, в том путем письменного уведомления своего непосредственного руководства;
• представитель нанимателя обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
• должны быть изменения в должностном или служебном положении государственного служащего, вплоть до его отстранения, если он является стороной конфликта интересов;
• обязанность государственного служащего отказаться от любых выгод, которые стали причинами возникновения конфликта интересов;
• обязанность государственного служащего заявить отвод или самоотвод, если имеется его личная заинтересованность;
• изъятие и передача в доверительное управление ценных бумаг, акций, долей участия и т.д., принадлежащих государственному служащему.

На основании ст. 59.2 Закона № 79-ФЗ если гражданским служащим не приняты меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, то это считается коррупционным правонарушением, что влечет дисциплинарное взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия.

Необходимо отметить, что в судебной практике примеры увольнения чиновников по данному основанию уже не редкость, а еще чаще государственные гражданские служащие оспаривают законность таких судебных решений.

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов [См.: Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 (ред. от 19.09.2017) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»] имеет своей основной задачей – обеспечить соблюдение государственными служащими установленных ограничений и запретов и осуществлять в государственном органе меры по предупреждению коррупции.

Исходя из роли и значения указанных комиссий, особые требования должны приниматься к порядку их формирования, чтобы исключить хоть какое-то давление, имеющее целью повлиять на принимаемые ими решения.

В состав комиссии входят:

• заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;
• представитель Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции или соответствующего подразделения Аппарата Правительства РФ;
• представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Кроме этого, в комиссию могут включаться:

• представителя Общественной палаты РФ;
• представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе;
• представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе.

Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов комиссии. Тем самым, участие в комиссиях по разрешению конфликта интересов на государственной службе независимых экспертов способствует реализации принципа вовлеченности институтов гражданского общества в деятельность органов публичной власти в целях противодействия коррупции.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, институт государственной службы, сам по себе имеет высокий конфликтный потенциал, причиной которого являются как внешние, так и внутренние условия, обусловленные внешней средой и внутренними человеческими качествами.

Устранить полностью конфликт интересов на государственной службе, как и саму коррупцию невозможно (это не удалось ни одной стране в мире, какими бы способами это не осуществлялось), поэтому данную ситуацию можно только эффективно более-менее регулировать. С этой целью необходимо анализировать причины и условия возникновения конфликта интересов, прогнозировать динамику его развития, а также управлять этим процессом, предотвращая негативные его последствия.